不久前，媒體報道，齊魯理工學院文科投檔人數僅為該校文科計劃數的40%。該校前身為曲阜師范大學的二級學院杏壇學院，今年脫離母體并更名。
就像羽翼未豐的孩子需要父母庇護，一旦成年就將離開父母懷抱一樣，一些獨立學院經過了在“母體”中十幾年的孕育和發展，也要迎來自己的“成人禮”。
2008年，教育部頒布《獨立學院設置與管理辦法》（教育部第26號令），為獨立學院設定了5年的改革過渡期。按照教育部規定，獨立學院將面臨繼續作為獨立學院存在、轉民辦高校、撤銷或合并等幾種“出路”。
這些出路中，“自立門戶”對很多獨立學院來說顯得艱難。按照政策設計者的初衷，舉辦高校是獨立學院的“孵化器”，“扶上馬、送一程”。但是，經過多年的依附發展，一些獨立學院并沒有養成“獨立人格”，而是深陷“戀母情結”。截至今年上半年，獨立學院轉設為獨立設置的民辦本科高校的為40余所，而今年6月份教育部網站顯示，當前共有280余所獨立學院。
獨立學院為何難獨立？一些獨立學院的“成人禮”到底卡在了哪里?這背后暴露出獨立學院發展面臨著怎樣的深層矛盾？
從8號文到26號令
有人曾形容，“獨立學院是擴招生下的蛋”。上世紀90年代，中國高校擴招，大學教學資源無法滿足洶涌突增的學生數量，部分高校辦學經費捉襟見肘。
“當時，一次政協會上有人質問浙江大學校長：合并了四所學校，招生名額沒增加多少，怎么對得起老百姓？在內憂外困之下，浙江大學決定辦民辦二級學院。”浙江省教育廳一位負責人回憶起當時情景：1997年7月18日，浙江大學城市學院辦學申請由教育部批準，20日學校召開新聞發布會，22日學生開始填報志愿，第一年就招了424個學生。
“民辦二級學院的誕生，分流了母體學校的招生壓力，使浙大能夠騰出更多精力來發展研究生教育，實現了本科生和研究生1:1的比例，另外，60%左右的教師、70%的管理干部也從浙大分流出來。”這位負責人說。而更能解母體學校“近渴”的是每年可以從民辦二級學院收取其學費收入的15％-35％作為管理費，這緩解了當時公辦學校經費不足的問題。
浙江大學城市學院的誕生是個起點，據有關專家介紹，這一年，浙江的20所本科院校中有18所創辦了民辦二級學院，全國各地的高校也開始模仿江浙模式。
北京工業大學耿丹學院院長甘德安介紹，經過了3年的全面擴招，以民辦二級學院收入為代表的高校自籌收入，從1998年的202.2億元增長到2001年的553.3億元，占高?？偼度氲谋壤矎?9.1%躍增到47.4%，占了高校經費的半邊天?？梢哉f，這對高等教育大眾化發展起到了不可忽視的作用。
“不過，發展到一定程度，出現了一些問題，政府出面規范。與民營經濟的命運類似，獨立學院經歷了一個先發展后規范的道路。”甘德安認為，江浙模式在擴張中走了樣。“相當一部分學校在校內辦起了‘校中校’，變相地在搞收費的雙軌制，制造了新的不平衡。納稅人已經納稅了，為什么還要花高價上公立大學？”
這種“名校辦民校”的民辦二級學院，母體依賴癥嚴重，因為只有一個股東，即母校本身，他們沒有獨立的沖動，上繳“校名管理費”不過是從左腰包掏到右腰包，成為公立大學新的經濟增長點。
在此背景之下，2003年4月，教育部公布《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》（通常被稱為“8號文件”），要求獨立學院做到六個獨立：有獨立的校園和基本辦學設施；實施相對獨立的教學組織和管理；獨立進行招生；獨立頒發學歷證書；獨立進行財務核算；應具有獨立法人資格。
“8號文件”首次將獨立學院界定為“普通本科高校按照新機制、新模式舉辦的本科層次的二級學院。一些普通本科高校按照公辦機制和模式建立的二級學院、‘分校’或其他類似的二級辦學機構不屬于此范疇。”據有關專家介紹，隨后，一些學院吃到了黃牌（限制招生），一些吃到了紅牌（停止辦學）。“8號文件”落實過程中，一大批獨立學院創辦起來，但獨立學院總量比原有的民辦二級學院有所減少。
“在這之前獨立學院一直被稱為民辦二級學院”，“8號文件”在法律上第一次給了獨立學院“名分”，這也使原本不敢貿然行動、持謹慎觀望態度的省份，因為政策變得明朗化，開始行動起來。
不過，經過幾年的發展，很多獨立學院還是“長不大的孩子”，跟在舉辦高校身后亦步亦趨，“依托”漸漸成了“依賴”。廣州大學華軟軟件學院執行董事兼常務副院長遲云平說：“好比一個富家子弟，沒有生存的危機，也就缺乏創業的動力。”
2008年，教育部頒布第26號令《獨立學院設置與管理辦法》，為獨立學院設定了5年的改革過渡期。去年6月，教育部副部長魯昕指出，過渡期政策為獨立學院規范至少提供了6條“出路”：一是與企業、社會組織或個人合作繼續舉辦獨立學院，特別歡迎與有實力的國有大型企業合作；二是轉設為民辦普通本科高?；蚱渌麑哟蚊褶k學校；三是并入公辦高校，那些公辦高校自己舉辦，不具備獨立校區，具有“校中校”特征的獨立學院考慮并入公辦高校；四是進行資產整合，現有獨立學院合并繼續舉辦獨立學院或轉設為民辦本科學?；蚱渌麑哟蔚拿褶k學校；五是由當地政府支持轉為公辦高校；六是終止辦學。
這意味著一些具備了“獨立”資本的獨立學院到了“分家另過”的時候，“轉設”大考揭開序幕。
有研究者表示，過去，有公辦大學之名，少公辦大學之實；與民辦大學有諸多類似，卻缺少靈活的辦學機制，獨立學院這樣的尷尬在與母體剝離后將不復存在。
據媒體報道，全國已有40余所獨立學院先后轉設為民辦本科高校，近一年就有8所獨立學院轉設為民辦本科院校并順利更名。“不僅1700萬的冠名費省了下來，轉設還還換來了招生指標、專業設置方面的真獨立。”哈爾濱劍橋學院的董事長于松嶺告訴記者。
“啃老族”為何難“斷奶”
2013年10月，新東方教育科技集團董事長俞敏洪成為耿丹學院新任理事長。接下北京工業大學耿丹學院這塊盤子，對他來說，得到的既是一塊大蛋糕，也是一塊燙手山芋。
脫離母體轉制為民辦高校是獨立學院的重要出路，這意味著民辦高校管理機制將更加靈活，是轉設釋放出的政策紅利。但另一方面，俞敏洪也不會忘記，一些獨立學院在自立門戶過程中，有的擺脫束縛，茁壯成長；有的卻光環褪去，知名度下跌、師資匱乏、招生困難……“獨立”這道必答題的等號后面，如同潘多拉魔盒一樣無法預料。
甘德安說：“‘26號令’一出，意味著一些獨立學院要丟掉母體院校那誘人的前綴和共享資源。對于那些沒有做好準備的獨立學院來說，迎接他們的很可能是刺骨的寒冬。”
正因如此，很多獨立學院在改革中并未走上“獨立”道路。
“獨立與否涉及獨立學院與民辦大學的競爭問題”，西安交通大學城市學院院長陳光德認為，陜西的獨立學院短期內不會轉制為民辦高校。這是陜西高等教育的格局決定的，目前陜西8所民辦本科學院經過了多年積累，實力雄厚，如果獨立學院貿然加入搶生源的混戰，并不明智。
大多數按兵不動的獨立學院都抱定了“不是不轉，時候未到”的心態。青海省教育廳相關負責人說：“青海的獨立學院都很孱弱，貿然獨立，就如同把嬰兒趕上戰場。”
不僅如此，按照“26號令”的要求，更多的問題顯現出其復雜性。
甘德安認為：“獨立學院的審批創辦在前，規范性政策出臺在后，前后顛倒的流程自然會在運作和政策間撕開一道裂痕。”
這條被現實和政策撕開的“裂痕”，成了很多獨立學院在轉型路上比較艱難的原因。中國的獨立學院大多起于草莽，辦學條件參差不齊，為了將它們打造成正規軍，“26號令”提高了辦學門檻，評估內容較多：硬件方面，生均校舍建筑面積要達到30平方米，生均教學儀器達到5000元,生均圖書100冊；軟件方面則對校長資質、辦學目標、課程體系等方面進行評估。
俞敏洪接手耿丹學院后遇到的第一條“硬杠杠”，就是“26號令”要求獨立學院有“不少于500畝的國有土地使用證或國有土地建設用地規劃許可證。”“還差25畝，我們現在還在跟教委打報告申請延期”，俞敏洪被這25畝地難住了，“寸土寸金的北京的500畝地，和西部省份的500畝地，怎么能同日而語呢？”
一位不愿具名的北京獨立學院院長告訴記者：“我們母體學校的占地面積都不夠500畝，更別說我們了。”他認為，要符合政策，獨立學院只能舉債拓土，或將校園置換到郊區，如此一來，高校新一輪的債務就會紛至沓來。
“這不僅是一個費用的問題”，黑龍江某獨立學院院長談起土地過戶總是愁云密布，“把一塊國有土地過戶到一個有合作方的學院，國土部門認為存在資產投資風險，難度堪比登天。因為涉及國土、國資委、稅務、財政等部門，教育廳有心無力，想幫忙，又隔著一層。”
“26號令”另一個推進難度較大的條款是第十二條，獨立學院舉辦者的出資必須經過依法驗資，于籌設期內過戶到獨立學院名下。在這個問題上地區差異比較明顯，重慶是最早進行資產過戶的地區。“當時政府把所有過戶的稅收，包括辦學的稅費全都免掉了，無形間就省去了上千萬。”一位獨立學院的董事長回憶。
“地稅可免，國稅難逃”，很多其他地方的獨立學院就沒有了這份運氣，中山大學原黨委書記、國家教育咨詢委員會委員李延保領銜的“我國獨立學院辦學經驗和發展研究”課題組，對全國50多所獨立學院進行調研，調研中發現，有市長直接批示對獨立學院資產評估予以免稅，當地稅務部門的答復卻是“市長大不過總理”。
實際上，稅費只是一方面，絕大多數獨立學院出資人對過戶持消極或抵制態度。“名義上是對評估稅費有看法，實際上還是對誰擁有獨立學院有想法。”一位多年研究獨立學院問題的專家說。
“‘26號令’是沒問題的，但是到了具體操作層面，就有些走樣了。”福州大學陽光學院副院長劉通說：“‘26號令’要把獨立學院看成民營企業，要國有資產、公有資產退出，有些地方在執行過程中強化了這一理念。”
江西某獨立學院的院長說：“我們運行良好，沒有負債，但省里硬性規定需要找一個投資方辦學，這不是自找麻煩嗎？”這位院長的煩惱也困擾著很多獨立學院的院長。
據《中國獨立學院調查報告》顯示，獨立學院在浙江、湖北、江蘇三省發展較好。浙江省的22所獨立學院，有20所除了舉辦的公辦學校外沒有其他出資人。湖北省的31所獨立學院中有16所沒有出資人；江蘇省的22所獨立學院中有14所是國有民營二級學院。這些獨立學院辦學到了一定程度，已經不需要大量的投資，有的也沒有負債，但是為了符合“26號令”，再尋找合作出資人，有些是名義上的合作，有些則造成了新的合作矛盾。
改革深處是產權
從“8號文件”到“26號令”，教育部逐漸筑高了獨立學院的辦學門檻，獨立學院走向規范。但獨立學院的產權問題卻缺乏制度上的明晰。面對“26號令”的要求，曾經被忽略的產權問題成為獨立學院發展“繞不過的一個坎”。
若轉設是獨立學院的“成人禮”，那么產權問題就是獨立學院的“出生證明”。“出生證明”沒搞清楚，成人也就無從談起。研究了多年的獨立學院，甘德安感受深刻：“類似國企改革，獨立學院改革深處是產權。”
長久以來，姓“公”還是姓“私”的問題一直困擾著獨立學院，一些學校更是諱談出身。李延保說：“一些辦學很好的獨立學院，卻極不愿承認自己是獨立學院。”
“獨立學院既不姓‘公’，也不姓‘私’，而是姓‘社’——社會資本的‘社’，服務社會的‘社’、體現社會主義性質的‘社’。獨立學院在產權結構上要形成公立學校的無形資產、投資方的實物資產和專家教授所代表的人力資本的產權結構。用經濟學的說法，獨立學院產權應該是混合所有制的，在經營方面是民間經營與管理的民辦高校。”甘德安說。
“只有舉辦方和投資方的獨立學院，投資雙方會撕裂獨立學院。”在甘德安眼中，投資方逐利，校方追求辦學質量。“在現有成本約束的情況下，有一批學校在絞盡腦汁提高教學質量；在維持現有教學質量下，有一批學校在想方設法降低成本。”
有專家指出，投資方、辦學方和母體三者的關系，是合作博弈的關系。獨立學院的狹義所有權、辦學權、收益權分屬于不同主體，三者相互合作監督。三者和諧共處的關鍵在于制度的鋪路搭臺，而這方面的政策準備恰恰是不足的。
政策的模糊性首先體現在獨立學院的營利與非營利之分。李延保教授帶領團隊進行調研，被訪談的50多家學院中，沒有一所登記為營利性學校。李延保說：“教育規劃綱要提出要區分營利性和非營利性，但是國家卻并沒有出臺營利性民辦學校政策。”
但這卻沒有阻礙獨立學院在“非企業法人”框架下進行營利性辦學，據全國人大教科文委員會的調查，90%的民辦學校投入資金是以謀求營利和回報為目的。與此同時，《民辦教育促進法》在規定“民辦教育事業屬于公益性事業”的同時，提到了作為對民辦高校的“扶持與獎勵”，學校的“出資人可以從辦學結余中取得合理回報”。
“26號令”規定：民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報?！睹褶k教育促進法實施條例》規定，合理回報要按照收費的項目和標準、辦學質量、改善辦學條件的支出占收取費用的比例來確定。“但合理回報的上限是多少，期限是多少，都沒有具體規定，學校不知道怎么算，投資方也不知道。”甘德安說。
現實中，“合理回報”確實在執行中走了樣。甘德安說：“一些獨立學院，9月1號將學費收上來，沒過10月份就被校方、資方分完了。如果按照投入回報來算，這個利潤談何‘合理’？”
“學生花錢買教育，學費滾動積累產生的資產當然屬于出資方”，在一次獨立學院轉設座談會上，一位獨立學院的董事長這樣說，實際上，這種對增值資產的理解代表了多數出資人的觀點。
“他們混淆了非營利性民辦高校法人財產和民營企業法人財產之間的差別。”李延保認為，按照“誰投資，誰受益”的原則，民營企業的資產及滾動發展積累的財產均屬于投資者所有。但是非營利性獨立學院，要堅持“教育公益性”原則，對已經過戶的資產以及其他方式產生的辦學積累享有學校法人財產權，不屬于任何個人和組織。
在轉設的政策節點，有人戲稱，這樣的“混淆”顯得別有用心?！吨袊毩W院調查報告》里寫道，湖北某學院在轉設過程中，投資方“偷天換日”。這所獨立學院的資產評估為7個多億，其實其出資人原始投入的注冊資金為7000萬，實際投入資金為4000萬，資產增值的主要來源都是土地增值和學校學費積累滾動。其中，30%作為無形資產劃歸為母體學校，其余歸出資人所有。
現實中，出資人將增值后的獨立學院交易轉讓給另一個出資人并獲得差額利潤，通過后期評估直接占有增值資產等現象屢見不鮮。
為守住獨立學院的公益性，華中師范大學副校長黃永林建議，要按照比例從結余和收入中提取風險保證金、教職工福利公益金和學院發展基金。甘德安建議，限制合理回報上限，合理回報的基準為當年一年期國債利率，上限應低于當年社會平均利潤率。
此外，有研究者表示，學校法人財產及合理回報的問題也暴露了獨立學院董事會監管的漏洞。多數獨立學院董事會章程都流于形式，缺乏對董事長以及董事的約束性條款，對董事會的權力沒有明晰的界定和限制，無法制約董事長和董事在辦學中的過度介入，導致多數出資人直接參與辦學具體過程。
李延保說：“在一些獨立學院，出資人直接派人掌握獨立學院的財務、基建和后勤，控制獨立學院的資產運作。其中，也不乏像經營民營企業那樣，通過虛報基建成本、設備購置和基地建設等辦學成本，擴大出資人辦學投入的現象，使獨立學院的法人財產管理和運行失去有效的監管。”
“既然將來的獨立學院是股份制大學，那么它的治理體系也應該是多邊的。”甘德安介紹，這種理想的多邊治理體系，應該能夠吸收社會賢達和具有資質的教育工作者以及學校的直接利益相關方進入董事會、監事會。其中，出資人從資本角度考慮學校發展和運轉；學院院長從教育教學的角度考慮學校的發展；社會賢達則相當于企業中的獨立董事，是社會利益的代表。
甘德安表示，為了避免“多邊”退化成“單邊”，要形成董事會、監事會和學院管理層的制衡機制，通過學校章程等制度，來確保各個利益主體具有平等參與學校管理決策的機會，依靠相互監督的機制來制衡各個利益主體的行為，適當的投票機制和利益約束機制，則是用來穩定合作的基礎。
